III Czy wojewódzki zarząd dróg może być uznany za organ administracji lub „administrację samorządu terytorialnego"

Wersja archiwalna ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych

Art. 7. 1. Zwalnia się od podatku od nieruchomości:

1) nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby organów i administracji samorządu terytorialnego,

Uchwała

z dnia 24 czerwca 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie

FPK 1/02

Określenie "administracja samorządu terytorialnego", użyte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), obejmuje także wojewódzki zarząd dróg.

ONSA 2003/1/14, Glosa 2002/8/3, Pr.Gosp. 2002/10/38, Prok.i Pr.-wkł. 2002/10/51, M.Podat. 2002/12/43, POP 2003/1/19

54300

Dz.U.2006.121.844: art. 7 ust. 1 pkt 1

Skład orzekający

Przewodniczący: prezes Izby Finansowej A. Kabat (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: S. Bogucki, G. Borkowski, J. Chromicki, B. Gruszczyński (współsprawozdawca).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem M. Kalocińskiej, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie z odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w (...) od decyzji Burmistrza O. z dnia 5 listopada 2001 r. w sprawie odmowy zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2002 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), o brzmieniu:

Czy określenie "administracja samorządu terytorialnego", użyte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), oznacza także jednostki organizacyjne samorządu województwa?

podjął następującą uchwałę:

Określenie "administracja samorządu terytorialnego", użyte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), obejmuje także wojewódzki zarząd dróg.

Uzasadnienie prawne

Uchwała przez swoją ogólnikowość obejmuje wszystkie możliwe sytuacje mogące łączyć się z pojęciem "administracja samorządu terytorialnego" i w istocie dotyczy wszystkich utworzonych przez uprawnione organy jednostek organizacyjnych samorządu województwa, niezależnie od sposobu ukształtowania ich struktury, formy prawnej i powierzonych im kompetencji. Taki zakres pytania prawnego wykracza znacznie poza granice wyznaczone stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest oczywiste, że wątpliwość prawna składu orzekającego Kolegium dotyczy jedynie tego, czy określenie "administracja samorządu terytorialnego", użyte w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), obejmuje także zarząd dróg wojewódzkich. Jedynie tak pojmowane pytanie prawne ma znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Kolegium sprawy i spełnia kolejne wymaganie formalne, wynikające z art. 22 ust. 1 i 4 powołanej ustawy z dnia 12 października 1994 r. W tym więc zakresie wskazana w pytaniu problematyka prawna będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) zwalnia się od podatku od nieruchomości te nieruchomości lub ich części, które są zajęte na potrzeby organów i administracji samorządu terytorialnego. Wymieniony przepis nie uzależnia zwolnienia od podatku od celów działalności danej jednostki. Przesłanką zwolnienia natomiast jest zajęcie nieruchomości (lub jej części) na potrzeby dwojakiego rodzaju podmiotów: a) organów samorządu terytorialnego, b) administracji samorządu terytorialnego.

W ocenie Kolegium zarząd dróg wojewódzkich nie jest organem administracji samorządowej; przekazane do wyjaśnienia wątpliwości prawne dotyczą wyraźnie kwestii dopuszczalności uznania wspomnianej jednostki za "administrację samorządu terytorialnego". Stanowisko to należy w całości podzielić. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zarząd dróg wojewódzkich nie jest organem samorządu terytorialnego, gdyż organy samorządu województwa wymienia wyczerpująco art. 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.). Gramatyczna wykładnia art. 8 tej ustawy, który uprawnia samorząd do tworzenia samorządowych jednostek organizacyjnych w celu wykonywania zadań województwa i w związku z tym stanowi również podstawę do utworzenia zarządu dróg, wykazuje, że jednostka taka ma jedynie pewne uprawnienia organów samorządu terytorialnego, przysługujące jej ponadto w ograniczonym zakresie. Warto w związku z tym zauważyć, że zakres kompetencji jest jedną z kilku cech, które w myśl teorii prawa administracyjnego wyróżniają dany organ. Zakres tych kompetencji jednak musi być samodzielny (Z. Czeszejko-Sochacki: O systemie organów państwa, refleksje ogólne, PiP 1989, nr 5, s. 68-77). W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z samodzielnymi kompetencjami, lecz z kompetencjami organu samorządu, które zarząd dróg wykonuje jedynie w ograniczonym zakresie.

W literaturze zwraca się uwagę, że dla zakwalifikowania danego podmiotu jako organu jest niezbędne jego odpowiednie wyodrębnienie organizacyjne (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47 i nast.). Zarząd dróg nie jest włączony w strukturę organów samorządu terytorialnego (argument z art. 8 cytowanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa), a zatem i z tego powodu nie może być uznany za organ samorządu (R. Klyszcz: Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, komentarz, Wrocław 1999, s. 145; C. Martysz: Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 41 i nast.).

Przystępując do rozważenia, czy zarząd dróg wojewódzkich stanowi podmiot wchodzący w skład "administracji samorządu terytorialnego", należy zauważyć, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie definiuje pojęcia "administracja". W tej sytuacji trzeba odwołać się do definicji sformułowanych przez doktrynę prawa administracyjnego. W doktrynie wyjaśnia się sens wspomnianego pojęcia za pomocą definicji przedmiotowej i podmiotowej. W ujęciu przedmiotowym "administracja" pojmowana jest jako działalność, jako wykonywanie administracji, w rozważanym wypadku administracji samorządowej. Definicja ta ma szeroki zakres i obejmuje niewątpliwie także zarząd dróg wojewódzkich (A. Błaś: Wykonywanie administracji publicznej - konstrukcja prawna, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 1900, Prawo CCLIII, Wrocław 1996, s. 11 oraz S. Fundowicz: Jednostka samorządu terytorialnego /gmina, powiat, województwo/ - konstrukcja prawna. Studia z prawa publicznego, tom I, Lublin 1999, s. 67 i nast.; P. Tettinger: Uregulowanie organizacji administracji /w:/ Instytucje współczesnego prawa administracyjnego pod red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 733 i nast.). Podkreślenia jednak wymaga, że w jej zakresie mieszczą się również podmioty pozostające poza strukturami administracji, które w związku z tym nie są jedną z postaci władzy wykonawczej.

Spostrzeżenie to wymaga specjalnego uwzględnienia przy wyjaśnianiu problematyki prawnej przedstawionej w pytaniu Kolegium, która - jak wiadomo - łączy się ze zwolnieniem od podatku od nieruchomości przewidzianym w art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 28 stycznia 1999 r. (sygn. akt I SA/Łd 1137/96, OSP 2000, nr 3, poz. 38), zwolnienie przewidziane w tym przepisie nie przysługuje, gdy nieruchomość jest wykorzystywana przez inne niż administracja podmioty, choćby nawet spełniały zadania na rzecz samorządu terytorialnego. W ocenie składu rozpoznającego pytanie prawne pogląd ten trzeba podzielić, gdyż w przeciwnym razie należałoby uznać, że wspomniane zwolnienie obejmuje wszelkie podmioty, jeśli tylko wykonują jakieś przekazane im przez organy samorządowe zadania z zakresu administracji samorządowej (dotyczyłoby to np. stowarzyszeń, fundacji, spółek itp.). Należy przyjąć, że podmioty niebędące administracją w znaczeniu podmiotowym nie są jedną z postaci władzy wykonawczej funkcjonującej w ramach władztwa samorządowego, czyli zdecentralizowanej administracji samorządu terytorialnego (...).

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że definicja przedmiotowa administracji nie prowadzi do zadowalających rozwiązań.

W tej sytuacji trzeba odwołać się do definicji administracji w znaczeniu podmiotowym. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 30 marca 2001 r. sygn. akt III SA 2796/00 ("Przegląd Podatkowy" 2001, nr 8, s. 61), który uznał tę definicję za odpowiadającą treści tego pojęcia w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Definicja ta przyjmuje, że administracją jest organizacja składająca się z różnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organu administracji (Z. Cieślak i inni: Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 15). Nie może budzić wątpliwości, że zarząd dróg wojewódzkich stanowi jedną z jednostek organizacyjnych skupionych wokół organu administracji. Zarząd Dróg Wojewódzkich w (...) jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną utworzoną uchwałą Sejmiku Województwa, a tym samym odpowiada definicji "administracji samorządu terytorialnego" w znaczeniu podmiotowym. Oceny tej nie może zmienić fakt, że funkcję zarządcy dróg wojewódzkich pełni zarząd województwa, który mógłby bezpośrednio wykonywać swoje kompetencje; sejmiki województwa jednak mogą w drodze uchwały powoływać zarządy dróg wojewódzkich. Ich kompetencje są związane w znacznej części z władczymi formami działania administracji (wydają na przykład zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nakładają kary pieniężne). Kompetencje te niewątpliwie dotyczą administrowania drogami w sposób władczy, choć nie wyłączny (uchwała NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001, z. 1, poz. 12).

Żaden przepis prawa nie daje podstawy do twierdzenia, że administrację samorządu terytorialnego stanowią jedynie jednostki bezpośrednio związane z organami tego samorządu, jak to sugerowało Ministerstwo Finansów w piśmie z dnia 31 stycznia 2001 r. Ogólne sformułowanie przepisu przesądza o objęciu jego dyspozycją wszystkich jednostek mieszczących się w pojęciu "administracji samorządu terytorialnego" w podanym wyżej znaczeniu.

Uwzględniając wszystkie powołane wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.